The Corgiman's Journal

Bernanke, Inflation Targeting and the Fed

เมื่อปลายเดือนตุลาคม ที่ผ่านมา ประธานาธิบดี จอร็จ ดับเบิลยู บุช ได้ประกาศเลือก นาย เบน เบอร์แนงกี้ (Ben Bernanke) มาเป็นผู้สืบทอดตำแหน่งประธานธนาคารกลางสหรัฐ(หรือ เฟด) ต่อจากนาย อลัน กรีนสแปน ที่จะหมดวาระประธานฯลงในเดือนมกราคมปีหน้านี้ ข่าวนี้จัดได้ว่าเป็นข่าวสำคัญในวงการเศรษฐกิจและการเงินของโลกเป็นยิ่งนัก เพราะตำแหน่งประธานธนาคารกลางสหรัฐฯนั้นถูกยกย่องให้มีความสำคัญเป็นอันดับสองรองจากตำแหน่งประธานาธิบดีสหรัฐฯเลยทีเดียว

นายเบอร์แนงกี้ เป็นนักวิชาการจากหอคอยงาช้างที่ก้าวลงมาคลุกคลี เกลือกกลั้วกับการดำเนินนโยบายเศรษฐกิจในทางปฏิบัติอย่างแท้จริง เดิมนั้นเขามีตำแหน่งทางวิชาการเป็นศาสตราจารย์ทางเศรษฐศาสตร์ ในมหาวิทยาลัยชื่อดังของโลกอย่าง มหาวิทยาลัยพรินซ์ตัน (Princeton University) และมหาวิทยาลัยแสตนฟอร์ด (Stanford University) มีผลงานตีพิมพ์ในวารสารวิชาการชั้นนำมากมากย และมีส่วนสำคัญในการสร้างองค์ความรู้ด้านเศรษฐศาสตร์ด้านการเงิน (Monetary Economics) โดยงานวิจัยของเขา (ซึ่งมีทั้งงานด้านทฤษฎี และด้านงานศึกษาเชิงประจักษ์) ช่วยให้นักวิชาการในสาขานี้ ได้มีความเข้าใจอย่างถ่องแท้ยิ่งขึ้นถึง ประสิทธิภาพ ขอบเขตข้อจำกัด ของการดำเนินนโยบายการเงิน

นายเบอร์แนงกี้ผันตัวเองมาเป็น “ผู้ปฏิบัต”ิ เมื่อเข้ามารับตำแหน่งกรรมการนโยบายการเงินของเฟดเมื่อ 3 ปีก่อน ในปัจจุบันนายเบอร์แนงกี้ดำรงตำแหน่งที่ปรึกษาเศรษฐกิจประจำทำเนียบขาวอีกด้วย

เป็นที่น่าแปลกใจอย่างยิ่งเมื่อพบว่า ภายหลังจากที่ข่าวการเสนอชื่อนายเบอร์แนงกี้ได้แพร่ออกไปในช่วงก่อนเที่ยงของวันที่ 24 ตุลาคมนั้น ตลาดการเงินกลับมีการตอบสนองต่อข่าวนี้ ในทิศทางที่ไม่ค่อยเชื่อมั่นว่า นายเบอร์แนงกี้จะสามารถควบคุมอัตราเงินเฟ้อในสหรัฐฯได้ดีเทียบเท่ากับ นายอลัน กรีนสแปน ทัศนะของตลาดการเงินต่อประธานเฟดคนใหม่ได้สะท้อนอยู่ใน อัตราดอกเบี้ยระยะยาว (ที่อ้างอิงได้จาก ราคาพันธบัตรที่มีกำหนดไถ่ถอนภายในระยะเวลาสองปีขึ้นไป ที่ทำการซื้อขายกันในวันนั้น) มีการปรับตัวเพิ่มสูงขึ้น ซึ่งนักวิเคราะห์ทั้งหลายต่างมองว่าเป็นการปรับเพิ่มของดอกเบี้ยตามการคาดคะเนว่าอัตราเงินเฟ้อในอนาคตจะสูงขึ้นกว่าในปัจจุบันนี้

อย่างไรก็ดี หากนายเบอร์แนงกี้ เป็นนักปฏิบัติที่ทำตามสิ่งที่ตัวเองพร่ำบอกเมื่อคราวสวมหมวกนักวิชาการแล้วไซร้ (Practice what he preaches) ผู้เขียนเชื่อว่า การจัดการควบคุมอัตราเงินเฟ้อภายใต้ประธานเฟดคนใหม่นี้ จะไม่ด้อยกว่ายุคสมัยของนาย อลัน กรีนสแปน หรืออาจจะดีกว่าด้วยซ้ำ
เพราะผู้ที่ติดตามอ่านงานวิจัยของนายเบอร์แนงกี้คงทราบกันดีว่า นับแต่ปลายช่วงทศวรรษที่ 90 เป็นต้นมา ศาตราจารย์ เบอร์แนงกี้นั้น ทุ่มเทเวลาส่วนใหญ่ให้กับการศึกษา วิจัยการดำเนินนโยบายการเงินที่อิงกับการตั้งเป้าหมายเงินเฟ้อ หรือ Inflation Targeting (ซึ่งเป็นแนวทางเดียวกันกับนโยบายการเงินของธนาคารแห่งประเทศไทย) และนายเบอร์แนงกี้ได้แสดงจุดยืนไว้อย่างชัดเจนว่า เขาสนับสนุนการดำเนินนโยบายการเงินแนวนี้
ผู้เขียนของเล่าถึงที่มา และประเด็นสำคัญเกี่ยวกับการดำเนินนโยบายการเงินแบบ Inflation Targeting โดยสังเขป เพื่อให้ผู้ที่ไม่ทราบดีนักเกี่ยวกับเรื่องนี้ได้มีความเข้าใจในระดับพื้นฐานก่อน

ในอดีตนั้น นักเศรษฐศาสตร์เคยเข้าใจกันว่า รัฐบาลหรือธนาคารกลางสามารถใช้นโยบายการเงินเพื่อบรรลุเป้าหมายสำคัญทางเศรษฐกิจได้นานัปการ ไม่ว่าจะเป็นการกระตุ้นการจ้างงาน (เพื่อลดความผันผวนทางเศรษฐกิจ) การสร้างเสถียรภาพในระดับราคา (โดยการควบคุมอัตราเงินเฟ้อ) หรือแม้แต่ช่วยให้เกิดการขยายตัวทางเศรษฐกิจ

แต่จากประสบการณ์ และจากการศึกษาวิจัยจำนวนมาก นักเศรษฐศาสตร์ในปัจจุบันต่างมีฉันทามติร่วมกันแล้วว่า นโยบายการเงินนั้นสมควรที่จะใช้ เพียงเพื่อการรักษาเสถียรภาพในระดับราคา “ในระยะยาว” เท่านั้น นโยบายการเงินไม่สมควรถูกใช้เพื่อหวังผลในการบริหารจัดการเศรษฐกิจมหภาคระยะสั้นแต่อย่างใด

ฉันทามติในปัจจุบันนี้แตกต่างจากยุคสมัยที่นักเศรษฐศาสตร์มหภาคแนวเคนส์ (หรือ พวก Keynesians ) เรียกตัวเองว่าเป็นกลุ่มแนวคิดเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก ในยุคสมัยนั้น นักเศรษฐศาสตร์ส่วนใหญ่เชื่อว่า มีความสัมพันธ์เชิงโครงสร้างระหว่างอัตราเงินเฟ้อ และอัตราการว่างงาน ที่พวกเขาสามารถเอามาใช้ประโยชน์ในการกำหนด หรือบริหารเศรษฐกิจมหภาคได้

กล่าวคือ อัตราเงินเฟ้อกับอัตราการว่างงาน จะมีความสัมพันธ์ที่ผกผัน ตรงกันข้ามเสมอ เมื่อใดที่เศรษฐกิจเฟื่องฟู ร้อนแรง เราจะพบว่า ราคาสินค้าในระบบเศรษฐกิจปรับขึ้น(อันส่งผลให้อัตราเงินเฟ้อเพิ่มสูงขึ้น) พร้อมๆกับที่ภาวะการว่างงานลดน้อยลง (หรือ คนมีงานทำกันมากขึ้น) ในทางกลับกัน ในยามเศรษฐกิจตกต่ำ ฝืดเคือง ราคาสินค้าไม่ปรับเพิ่ม หรือลดลง จนส่งผลให้ อัตราเงินเฟ้อลดต่ำลง ช่วงนั้นจะมีอัตราการว่างงานเพิ่มสูงขึ้น มีคนตกงานเพิ่มมากขึ้นนั่นเอง ความสัมพันธ์นี้ถูกนำมาพล็อตเป็นเส้นกราฟ และถูกเรียกขานตามชื่อนักเศรษฐศาสตร์คนแรกที่ค้นพบปรากฎการณ์นี้ว่า เส้น Phillips Curve

ในยุคสมัยนั้น นักเศรษฐศาสตร์ Keynesians อาศัยเส้น Phillips Curve ในการบริหารเศรษฐกิจ เมื่อใดก็ตามที่เศรษฐกิจเริ่มชะลอตัว นักเศรษฐศาสตร์พวกนี้ จะเสนอให้ใช้นโยบายการเงินที่ผ่อนคลาย (Expansionary Monetary Policies อันได้แก่ การเพิ่มปริมาณเงินหมุนเวียนในระบบ หรือลดอัตราดอกเบี้ยระยะสั้น) เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ โดยยอม “แลก” กับการที่ระบบเศรษฐกิจมีอัตราเงินเฟ้อเพิ่มสูงขึ้น

กลไกที่ทำให้เงินเฟ้อ กลายเป็น “เครื่องมือ” สำหรับการกระตุ้นเศรษฐกิจได้ก็คือ แนวคิดที่ว่าค่าแรงที่นายจ้างตกลงไว้กับลูกจ้างนั้นมักไม่ปรับตามภาวะเงินเฟ้อได้อย่างทันท่วงที เนื่องจากแรงงานอาจมีการตกลงค่าแรงในรูปตัวเงิน (หรือที่เรียกว่า Nominal Wage) ไว้ล่วงหน้ากับนายจ้างแล้ว เมื่ออัตราเงินเฟ้อปรับเพิ่มสูงขึ้น นายจ้างจะพบว่าต้นทุนในการจ้างแรงงานถูกลงเมื่อเทียบกับราคาสินค้าที่เพิ่มขึ้น (กล่าวอีกนัยหนึ่ง เงินเฟ้อทำให้ค่าจ้างแรงงานที่แท้จริงหรือ Real Wage ลดลง) ดังนั้นจึงมีความต้องการจ้างแรงงานมากยิ่งขึ้น และก่อให้เกิดผลต่อเนื่องสู่การผลิต และการใช้จ่ายต่อไป

แต่ยังมีนักเศรษฐศาสตร์ต่างสำนัก โดยการนำของสองนักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลจากมหาวิทยาลัยชิคาโก (The University of Chicago) อันได้แก่ ศาตราจารย์ มิลตั้น ฟรีดแมน (Milton Friedman นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลในปี 1976) และ ศาตราจารย์ โรเบิร์ต ลูคัส (Robert Lucas นักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลในปี 1995) ที่ไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอของพวก Keynesians และเชื่อว่า การดำเนินนโยบายการเงินแบบผ่อนคลายเช่นนี้ จะมีผลในเชิงบวกต่อการจ้างงาน และการผลิต เพียงในระยะเวลาสั้นๆเท่านั้น แต่จะก่อให้เกิดผลในทางลบต่ออัตราเงินเฟ้อในระยะยาวมากกว่า เหตุที่เป็นเช่นนี้ก็เพราะ แรงงานนั้นเป็นฝ่ายเสียเปรียบ เนื่องจากมีสวัสดิการลดลงจากการที่ค่าแรงไม่สามารถปรับตามเงินเฟ้อได้ทัน ดังนั้นแรงงานจะต้องมีการปรับการคาดคะเนอัตราเงินเฟ้อในระยะยาว หากต้องทำการตกลงค่าจ้างที่เป็นตัวเงินกับนายจ้างอีกครั้ง

การปรับการคาดคะเนของแรงงานนี่เอง ที่จะเป็นตัวทำให้ผลของนโยบายการเงินแบบผ่อนคลายบังเกิดผลในเชิงบวกต่อระบบเศรษฐกิจเพียงในระยะสั้นเท่านั้น เพราะเมื่อค่าแรงที่เป็นตัวเงินปรับขึ้นตามอัตราเงินเฟ้อ นายจ้างจะไม่ต้องการจ้างแรงงานมากดั่งเคย เพราะค่าแรงที่ปรับขึ้นมานั้นทำให้ต้นทุนการจ้างงานและต้นทุนการผลิตเพิ่มสูงขึ้น จนในที่สุดการจ้างงานและการผลิตจะปรับลดกลับมายังระดับแรกเริ่มก่อนการใช้นโยบายการเงินแบบผ่อนคลาย สิ่งที่ทำให้ดุลยภาพในท้ายที่สุดนี้ แตกต่างจากสถานการณ์ในตอนเริ่มแรกก็คือ ระบบเศรษฐกิจจะมีทั้งการว่างงานที่สูง ควบคู่กับอัตราเงินเฟ้อที่สูงขึ้นกว่าเดิม

ฟรีดแมนและลูคัสชี้ให้เห็นถึงความไร้ประสิทธิภาพของนโยบายการเงินในการที่จะกระตุ้นให้เศรษฐกิจขยายตัวอย่างต่อเนื่อง แต่กระนั้นก็ดี ในแวดวงผู้กำหนดนโยบายการเงิน ต่างยังคงเชื่อว่า นโยบายการเงินยังสมควรถูกใช้้เพื่อการกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้นอยู่ จวบจนกระทั่ง ฟินน์ คิดแลนด์ และเอ็ดเวิร์ด เพรสค็อตต์ (Finn Kydland และ Edward Prescott สองนักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลปี 2004) ได้ชี้ให้เห็นถึงผลเสียของความพยายามดังกล่าว

คิดแลนด์ และเพรสคอตต์ แสดงให้เห็นว่าการที่ธนาคารกลางมีเป้าหมายทางเศรษฐกิจสองด้านในเวลาเดียวกันนั้นเป็นผลเสียมากกว่าผลดี กล่าวคือ หากธนาคารกลางต้องการที่จะลดความผันผวนในการจ้างงานและการผลิตในระยะสั้น พร้อมๆกับพยายามที่จะควบคุมระดับราคาให้มีเสถียรภาพในระยะยาวแล้ว กลับจะเป็นตัวบ่อนทำลายประสิทธิภาพของนโยบายการเงิน และทำลายเสถียรภาพทางเศรษฐกิจ

ทั้งนี้เป็นเพราะประชาชนต่างคาดคะเนว่า นโยบายการเงินแบบผ่อนคลายจะต้องถูกใช้เพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจในยามที่ธนาคารเห็นสมควร (กล่าวอีกนัยหนึ่งคือใช้นโยบายการเงินแบบมี Discretion) ซึ่งเมื่อใดก็ตามที่นโยบายนี้ถูกนำมาใช้ อัตราเงินเฟ้อในระบบจะปรับเพิ่มสูงขึ้น สาธารณชนที่คิดคาดการณ์อย่างมีเหตุมีผล (และ ด้วยความเข้าใจเป็นอย่างดีถึงกลไกในระบบเศรษฐกิจ) จะสนองตอบต่อการดำเนินนโยบายดังกล่าว ในทิศทางที่ให้ผลหักล้างกับการกระตุ้นเศรษฐกิจที่รัฐบาลต้องการให้เกิดขึ้นเสมอ ซึ่งตรงจุดนี้จะทำให้ธนาคารกลางขาดความน่าเชื่อถือ และทำให้การควบคุมอัตราเงินเฟ้อไม่มีประสิทธิภาพในที่สุด

ด้วยเหตุนี้ นักเศรษฐศาสตร์ในยุคต่อมาจึงเรียกร้องให้ธนาคารกลางแสดงเจตจำนงว่ามีเป้าหมายทางเศรษฐกิจเพียงเป้าหมายเดียวนั่นคือ การควบคุมอัตราเงินเฟ้อให้อยู่ในระดับที่ต่ำ และเหมาะสมต่อการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ ซึ่งเป็นต้นกำเนิดของการดำเนินนโยบายแบบ Inflation Targeting
ภายใต้การดำเนินนโยบายแบบ Inflation Targeting นี้ ธนาคารกลางจำเป็นต้องสื่อสารให้สาธารณชนเข้าใจอย่างชัดเจนถึง เป้าหมายเงินเฟ้อ (อัตราเงินเฟ้อในระบบเศรษฐกิจในระยะยาวนั้นจะเป็นกี่เปอร์เซ็นต์) และเงื่อนไขในการปรับใช้เครื่องมือทางนโยบาย(นั่นคือ จะมีการปรับขึ้นอัตราดอกเบี้ย เมื่อมีสัญญาณว่าอัตราเงินเฟ้อในระยะยาวกำลังจะหลุดไปจากเป้าหมายของธนาคารฯ) ซึ่งธนาคารกลางต้องมีการแถลงให้สาธารณชนทราบถึงสถานการณ์เศรษฐกิจ และข้อสรุปของการตัดสินใจอย่างสม่ำเสมอ

สิ่งสำคัญในการดำเนินนโยบายการเงินแบบ Inflation Targeting นี้คือ การที่ธนาคารกลางทำให้การดำเนินนโยบายการเงินมีความโปร่งใส เข้าใจง่าย และสาธารณชนจะเกิดความมั่นใจว่า การปรับเปลี่ยนนโยบายการเงินแต่ละครั้งนั้น มิใช่เป็นไปตาม Discretion ที่หวังผลระยะสั้น แต่เป็นการปรับเปลี่ยนใดๆ ที่อยู่ภายใต้กรอบของเป้าหมายเงินเฟ้อระยะยาวเสมอ เรียกได้ว่า Inflation Targeting เป็นเครื่องมือในการบริหารการคาดคะเน (Expectation Management) ของสาธารณชนเกี่ยวกับนโยบายการเงิน และอัตราเงินเฟ้อ

ตรงจุดนี้ที่เป็นความแตกต่างระหว่างแนวทางการดำเนินนโยบายการเงินภายใต้ Inflation Targeting กับสิ่งที่นาย อลัน กรีนสแปนกระทำมาตลอดช่วงเวลาที่เขาเป็นประธานเฟด กล่าวคือ ในยุคสมัยของนาย อลัน กรีนสแปนนั้น ไม่มีการระบุเป้าหมายของการดำเนินนโยบายการเงินแต่อย่างใด อีกทั้งยังไม่มีความชัดเจนหรือคำอธิบายที่เข้าใจได้ง่ายในส่ิงที่เฟดเลือกกระทำ แม้ว่าทุกคนจะมีความเข้าใจตรงกันก็ตามว่า เฟดต้องการควบคุมเงินเฟ้อในระยะยาวให้อยู่ในระดับต่ำ แต่ไม่มีใครเคยเห็นการระบุอย่างชัดเจนในสิ่งที่เฟดจะกระทำ กรีนสแปนเลือกที่จะใช้ความคลุมเคลือ และสร้างเงื่อนงำ นำพาให้ตลาดการเงินพากันคาดเดาไปต่างๆนานาถึงสิ่งที่เฟดจะกระทำแทน

ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ กรีนสแปนเลือกที่จะถ่ายทอดทัศนะของเขาผ่านทางวจีกรรมอย่าง Irrational Exuberance ที่สะท้อนถึงการเก็งกำไรในตลาดหุ้น แทนที่จะบอกว่า เฟดจะจัดการอย่างไรกับภาวะเศรษฐกิจขณะนั้น หรือระบุลงไปให้ชัดว่าอัตราดอกเบี้ยนโยบาย ที่เขาเห็นว่าเหมาะสมกับเป้าหมายเงินเฟ้อในระยะยาวในชณะนั้นเป็นเท่าไหร่

ผู้เขียนเชืี่อว่า เฟดภายใต้การนำของนายเบอร์แนงกี้ผู้มีพื้นเพเป็นนักวิชาการเศรษฐศาสตร์ชั้นดี จะเปลี่ยนไปจากเดิม และเปลี่ยนไปในทางที่ดีขึ้นกว่าเดิมด้วย

posted by The Corgiman @ 11:30 AM